债券结构优化“十四五”继续防范化解地方政府隐性债务风险

本报记者 杜丽娟 北京报道

化解地方政府隐性债务风险正在成为财政部门一项重要工作。2020年,各地通过债券置换、贷款置换、建立债务化解基金、地方国企划转股份等方式化解隐性债务风险,效果显著。

财政部1月28日通报的数据显示,截至2020年末,地方政府债务余额25.66万亿元,控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内,加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元,全国政府债务余额46.55万亿元。

按照国家统计局近日公布的2020年GDP初步核算数101.6万亿元计算,政府债务余额与GDP之比(负债率)为45.8%,低于国际通行的60%警戒线,风险总体可控。

在此基础上,《中国经营报》记者了解到,在化解地方政府债务举措上,目前多省政府融资平台已经开始进行业务转型,部分省份还把债务化解目标纳入政府年度考核体系,以降低政府违规举债的可能性。

债券结构优化

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“十四五”继续防范化解地方政府隐性债务风险,目前已列入财政部重点工作计划,财政部部长刘昆近日撰文表示,要完善常态化监控机制,决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

事实上,随着地方政府债券发行规模由千亿迈入万亿级别后,财政部对增量债券的管理也逐渐加强,而优化地方政府债券结构,提高资金使用的有效性是其监管的目标之一。

中证鹏元评级研究发展部分析师康正宇认为,地方政府债券目前仍然是推动地方政府隐性债务化解、规范地方政府融资的“开前门、堵偏门”工作的主要融资渠道。但不可否认的是,与地方政府债券融资规模高速增长相对应的是项目监管体系和基础设施建设的相对落后。

“财政部加大管理力度就是要强化地方政府债券融资过程中的合理性,提升一般债券占比,从而进一步优化债券发行结构。”康正宇说。

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1月28日,财政部发布2020年财政收支情况。数据显示,2020年,全国人大批准安排新增专项债券额度3.75万亿元,经国务院批准后中央财政已分批全部下达各省(区、市),相比2019年的额度提升了1.6万亿元。

地方政府专项债券除用于支持中小银行化解风险外,用于交通、市政和产业园区基础设施,以及职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务领域约占8成,用于生态环保、农林水利、能源、冷链物流等领域约占2成。

不过对于2020年债券使用情况,一位地方财政部门人士则表示,相比2019年债券发行规模,2020年债券发行规模同比增速很大,但实际执行中却存在债券募投项目未开工或未按规定使用债券资金的情况,甚至部分地区为了完成上级政府的融资任务,还会虚增建设项目。

“这些情况的发生并非偶然,很多省份都有类似情况,其导致的结果就是债券资金闲置,由于债券已经发行,所以其产生的利息也会成为地方政府的支出成本,这些因素都会削弱地方政府债券对基建的拉动效果。”该人士说。

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基于这些问题,财政部于近日发布《地方政府债券发行管理办法》(以下简称《管理办法》)。随着新《管理办法》的实施,此前执行的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》两份指导文件则宣布废止。

康正宇认为,在地方政府债券的管理上,财政部此前的监管主要以上述两份指导文件为基础,并在每年初对当年的地方政府债券发行工作进行单独的文件指导。随着债券发行规模的不断增加,实际中问题也不断发生,此次发布的《管理办法》也对多个条款进行了补充和调整。

在他看来,疫情影响下,债券作为地方政府主要融资渠道的功能非常明显,财政部新的债券管理办法,可以更好地应对当前国内外经济形势发生的巨大变化。“预计‘十四五’期间,地方政府债券融资会继续迈上更高的台阶”。

融资平台的整合

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在加强对债券发行增量市场监管的同时,财政部对存量市场的管理也在同步推进。在上述2020年财政收支情况发布会上,财政部相关负责人表示,未来要稳妥化解隐性债务存量,完善常态化监控、核查、督查机制,对各类隐性债务风险隐患做到早发现、早处置,牢牢守住不发生系统性风险的底线。

中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任王志刚表示,实地调研中,我们观察到,各地已经在充分利用财政部的监测平台,开展全口径债务检测统计工作,同时还把政府融资平台转型、债务化解等内容纳入政府年度考核体系。

一直以来,融资平台大规模举债被认为是造成地方政府债务增量的主要原因。2013年和2018年,审计署也曾分别对隐性债务规模和类别进行摸底和梳理,从公布结果看,市场对存量隐性债务及化解措施较为关注。其中,城投平台等发行的企业债、中期票据、短融券以及其他债务工具成为隐性债务的集中表现形式。

2018年,《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》印发,其要求地方政府在5~10年内化解隐性债务。记者了解到,在意见发布3年后,目前多省根据意见要求,大力推动平台整合转型。

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1月18日,湖北省随州市发布公告称,已完成原市城投公司、市建投公司的职能整合,新成立的随州国有资本投资运营集团有限公司主要功能是:城市资源综合运营商、城市公共产品与公共服务运营商、国有资本投资运营商。

无独有偶,江西省吉安市政府近日也提出,吉安市平台公司的整合转型已初具成果,融资平台数量已由2018年6月的77家整合为目前的25家。按照计划,吉安市2020年前各设区的市整合为2至3家,各县(市、区)整合后不得超过2家,乡镇不得保留融资平台公司。

据记者不完全统计,截至目前已经有10多个省份发布了平台公司的重组或整合信息,转型目标是按照2018年各省政府对于省内各地融资平台整合的要求。

对此,上述财政人士分析,通过融资平台公司市场化转型把部分具有经营性收入的隐性债务合规转化为企业债务是化解债务风险的重要内容。

“目前更多是对市县级融资平台进行整合和业务转型,从全国情况看,市县级融资平台数量大,而且业务范围广,基于县级财政收支压力普遍较大,所以融资平台对发债也具有较高的热情,2018年开始各省通过对这些平台进行整合和梳理,目前已出现成效,这些都有利于提高地方政府债务的透明度。”该人士说。

中诚信国际研究院的报告也指出,加快各地融资平台重组整合,是推进隐性债务化解的一项重要任务,预计未来会有更多省份转型融资平台业务。

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