银行间市场债券有望在行政执法与司法审判方面与标准

作者按:针对3月11日人民银行、证监会有关同志在答记者问时的表态,有观点认为银行间市场债券不适用《证券法》。但是,证据表明银行间债券有望在行政执法与司法审判方面与公司债、企业债适用统一体系与标准。理解《证券法》之上还有“证券法”,可能是分析银行间债券法律适用问题的必要考虑因素。

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3月11日,中国人民银行、中国证监会有关负责同志就债券市场支持实体经济发展有关问题答记者问。在回答“证券法发布后,银行间债券市场相关制度安排有何变化”的问题时,相关同志表示:“银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等品种的发行、交易、登记、托管、结算等,由人民银行及其指定机构依照《中国人民银行法》等制定的现行有关规定管理。”此后,有观点认为人民银行、证监会的有关回答意味着银行间市场债务融资工具不适用《证券法》,在金融法律圈引起较大反响。

作为从事债券争议解决,长期跟踪有关规则发展的业内人士,笔者很理解行业对上述消息的关注。银行间市场是我国最大、最发达的债券发行与交易市场。但是,人民银行及其管理的交易商协会自成一体,在债券发行、交易、登记结算等环节,都独立于证监会系统。上述现状的形成,有着深刻的制度背景,也给所有相关法律从业者留下一个心结,那就是“银行间市场债券到底受不受证券法调整?”

此问题具有重要的现实意义,一方面,《证券法》上没有任何证据表明银行间市场债券属于其所调整的“证券”。新旧《证券法》始终是“由证监会落实监管的法律”。新《证券法》第2条有关“证券”的定义,沿用“公司债券”表述,未包含“企业债”与“债务融资工具”,甚至就银行间市场债券是否属于“国务院依法认定的其他证券”,至今也没有明确意见。同时,新《证券法》第27条、85条等涉及承销商的条款,只针对“承销的证券公司”,没有考虑商业银行在银行间市场承销债券。另一方面,无论是否有上位法依据,也无论如何称呼,银行间市场债券都已具备作为证券法调整的交易对象的特征:交易商协会注册会员超过7000家,实际投资账户过万,潜在投资主体具有不特定性,MTN、CP、SCP等债券在性质上属“公开发行”。同时,有关债务融资工具高度标准化,广泛进行集中交易。金融法理上,这是典型需要由证券法调整的证券。

而且,有关银行间市场债券不适用证券法的理解,与相关法制建设实践并不一致。2018年12月3日,中国人民银行、证监会、发展改革委联合发布《关于进一步加强债券市场执法工作的意见》(银发〔2018〕296号),决定“建议统一的债券市场执法机制”,由“证监会依法对银行间债券市场、交易所债券市场违法行为开展统一的执法工作。对涉及公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具、金融债券等各类债券品种的信息披露违法违规、内幕交易、操纵证券市场以及其他违反证券法的行为”,依据证券法相关规定“进行认定和行政处罚。”更重要的是,2019年12月24日,最高人民法院召开全国法院审理债券纠纷案件座谈会,周强院长与证监会易会满主席,人民银行刘国强副行长等出席会议并讲话。会后公布的《债券会议纪要(征求意见稿)》明确指出公司债券、企业债、非金融企业债务融资工具“具有还本付息的共同属性”,应当“适用相同的法律标准”。根据纪要第26条,包括银行、证券公司在内的各类债券承销机构,都要对其制作、出具的信息披露文件中的虚假陈述信息造成的损失,与发行人承担连带责任。虽然《债券会议纪要》仍在公开征求意见,但是有关会议由各部门首脑出席,就不同类型债券适用统一规则这一基础性问题,应早已达成一致意见。至此,长久以来因历史沿革、部门条块等原因而难以统一理解的我国债券市场,有望在法律责任层面达成共识。

因此,3月11日人民银行与证监会有关答记者问,是指银行间市场债券的发行、交易、登记、托管、结算等日常事务,由人民银行体系相关单位进行管理,这是长久以来的一贯做法。但是,在法律适用最重要的行政执法与司法审判方面,证监会公司债、发改委企业债与银行间市场债券很可能将采用统一的责任体系。在此情况下,不宜轻言银行间市场债券不适用“证券法”。

上述部际意见的达成,是我国债券市场不断成熟的标志。“市场化”与“法治化”,是资本市场长久健康发展的根本保证。在新《证券法》实施注册制并大幅降低企业发债门槛后,银行间市场债券在发行机制灵活性方面的优势将不再那么明显。而过去几年债券市场打破刚兑后暴露出的种种问题,也证明银行间市场在信息披露监管与中介机构勤勉履职方面存在改善空间。因此,将银行间市场债券纳入依据《证券法》建立起来的相对科学、完整的法律责任体系,借助证监会强大的监管能力与经验,有利于倒逼市场参与主体提升专业水平,增强该市场的综合竞争力。打破部门条条框框的约束,在法治的道路上共同前进,展现了相关市场管理者的远见与智慧。

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最后,对法律人而言,理解《证券法》之上还有“证券法”,可能是思考银行间市场债券法律适用问题的关键所在。

“债券法评”年度栏目由何海锋、邓晓明律师联合主持,分别侧重债券清偿(违约)纠纷与虚假陈述责任纠纷问题。如您对本栏目有任何想法、意见、建议,欢迎点击文末留言。

原发表于2020年3月14日

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